Le rôle et l’influence des sociétés transnationales sur le contenu des règles locales et mondiales se sont accrus en même temps que leurs capacités de gestion, leurs structures multinationales et leurs ressources financières, des ressources qui dépassent le revenu national de certains pays en développement. Leurs contacts avec les gouvernements et les institutions internationales sont empreints de moins de transparence que ceux des organisations non gouvernementales.

Les acteurs de la société civile participent de plus en plus aux processus nationaux et internationaux de concertation politique de même qu’aux diverses conférences mondiales qui se sont succédé depuis une dizaine d’années. En tant que membres de la société civile internationale, les ONGD sont depuis longtemps présentes lors des conférences mondiales, et y utilisent leurs savoirs, leurs compétences et leurs campagnes médiatiques pour attirer l’attention de l’opinion publique sur des dossiers complexes et influencer l’issue des négociations. Ces conférences sont autant de temps forts pour des ONGD aux modes d’organisation et de fonctionnement de plus en plus transnationaux. Jamais elles n’avaient été aussi présentes sur la scène internationale. Une présence qui a d’ailleurs donné naissance à un nouveau terme, « l’ONGisation de la politique mondiale ». Bien que ce terme surestime largement le pouvoir réel de ces organisations, reconnaissons que de nouvelles formes de coopération se sont bel et bien développées à l’occasion de ces assemblées d’apprentissage mondial

Se pose donc la question cruciale de savoir si oui ou non l’UE va assumer ses responsabilités et endosser le rôle actif et constructif de « puissance mondiale fédératrice » dans un monde qui se globalise ou si elle va au contraire choisir l’attitude défensive d’une « Forteresse Europe » éludant toutes ses responsabilités politiques mondiales

L’UE est une puissance économique mondiale, qui apparaît de plus en plus aussi comme une puissance monétaire mondiale. Elle est toutefois loin de pouvoir s’ériger en puissance politique mondiale, ou en puissance militaire mondiale. Son impuissance militaire de même que les rivalités qui déchirent ses Etats membres sur les questions de leadership et de politique étrangères, (comme l’ont récemment prouvé les événements qui ont précédé la guerre en Irak) ont amené les Européens même les plus convaincus à douter de la capacité de l’Union à dépasser son statut actuel de « protectorat de luxe » des Etats-Unis.

Toutes les régions du monde sont progressivement en train de se constituer en zones de coopération et d’intégration.

Cette forme de coopération se décline en accords commerciaux régionaux. Ces dix dernières années, on a assisté à une prolifération de ces accords.

Plus il s’installe, plus le G8 est confronté à des problèmes de légitimité. Sa mission originale consistait à coordonner les politiques économiques de ses Etats membres ; aujourd’hui, le G8 fixe l’ordre du jour de la gouvernance mondiale, et son manque de représentativité suscite de plus en plus de questions critiques. Comment un club aussi fermé, par exemple, peut-il équitablement fixer un ordre du jour qui affecte tant de gens et de nations ? En 1999, le G8, suite à une initiative des Etats-Unis, a établi un forum parallèle, appelé le G20, pour associer un éventail plus large de nations – principalement des marchés émergents – à ses délibérations sur la réforme des politiques financières. Jusqu’ici, cependant, le G8 s’est surtout servi du G20 pour « tester sa réaction » aux initiatives politiques envisagées. Quels types de pays devraient être représentés dans un forum réservé à ce que le G8 qualifie lui-même de « pays systématiquement importants » ?

L’augmentation des interdépendances mondiales a contraint les Etats à assumer une série de nouvelles tâches inhérentes à leur intégration progressive dans des mécanismes multilatéraux de coopération et de prise de décision. En tant que gestionnaire de l’interdépendance, l’Etat croule sous la complexité des missions de coordination au sein de systèmes décisionnels à plusieurs niveaux ; en effet, en l’absence d’un gouvernement mondial, la politique mondiale reste tributaire des négociations et de la coordination entre Etats-nations. Dans le même temps, en Europe comme dans d’autres régions, la coopération autour de projets d’intégration régionale revêt de plus en plus d’importance. Aujourd’hui, une bonne partie de l’art de la gouvernance consiste à coordonner les divers niveaux d’action. L’Etat se doit en outre de défendre les intérêts nationaux dans les assemblées internationales malgré les pressions parfois négatives exercées par ces dernières. Il est l’objet des décisions prises au niveau multilatéral et est tenu d’appliquer ces décisions à l’intérieur de ses frontières.

Alors que le rôle des institutions internationales accapare de plus en plus les débats sur les questions de gouvernance mondiale, on ne peut appréhender la problématique de la gouvernance mondiale dans son ensemble si l’on oublie ceux qui sont l’interface entre les intérêts nationaux et le système multilatéral. Les Etats-nations sont et demeurent les principaux acteurs du système international ; même si les accords interviennent de plus en plus dans un cadre international, c’est bien l’espace national qui reste le centre de gravité des décisions et de la mise en oeuvre. Les Etats-nations sont pratiquement les seuls à pouvoir prendre des décisions officielles. C’est pourquoi ils sont les piliers de l’architecture de la gouvernance mondiale. Il serait prématuré de parler de « la fin de l’Etat-nation ». A quelle autre institution pourrait-on demander d’assumer les fonctions de protection inhérentes au contrat social, de fournir les biens collectifs et de garantir la paix et le bien-être social ? Il faudrait d’ailleurs reformuler la question : comment les Etats-nations peuvent-ils surmonter une montagne d’inertie et de droits acquis et conjuguer leurs efforts pour fournir les « biens collectifs mondiaux » (comme la paix, un environnement sain, la stabilité des marchés financiers, etc.) et éviter les « calamités mondiales » ?

3. Démocratiser la gouvernance interne des IFI

Avec les structures de gouvernance actuelles, difficile ne pas arriver à la conclusion que le FMI et la Banque mondiale ne sont que des instruments au service des pays les plus riches. Les IFI devraient donc réformer leurs structures de gouvernance interne pour mieux représenter leurs membres via un réaménagement de la composition des conseils d’administration, un rééquilibrage des droits de vote, l’instauration d’un vote officiel et une sélection au mérite des dirigeants des organisations. Elles pourraient devenir plus transparentes en rendant publics les transcriptions et les comptes rendus des réunions du conseil d’administration et en instituant des sous-conseils qui contrôleraient les décisions prises par le personnel du Fonds et de la Banque.

Le FMI et la Banque mondiale, qui ont entériné le Consensus de Monterrey sur le financement du développement, ont également fait de la gouvernance une problématique prioritaire en l’inscrivant à l’ordre du jour de leurs réunions de printemps 2003. Reconnaître un problème ne signifie pas pour autant le résoudre. L’idée d’apporter des changements significatifs au mode de représentation ou à la structure de vote des IFI se heurterait à une opposition farouche des pays plus riches, car ils devraient alors céder une partie de leur pouvoir aux pays en développement. Les pays riches préféreraient régler le problème par un renforcement des capacités des pays du Sud à négocier avec les IFI et une amélioration du personnel de représentation auprès de ces institutions. Cette proposition, bien que nécessaire, est loin d’être suffisante si l’on veut corriger le plus vaste problème d’iniquité dans la gouvernance de ces IFI.

La plupart d’entre eux ont signé les programmes d’action des conférences onusiennes, mais n’ont tenu qu’une toute petite partie de leurs engagements. Nous restons confrontés à une nébuleuse d’intérêts et de pouvoirs qui s’opposent à une culture de coopération multilatérale.

La plupart des propositions de démocratisation des NU se sont articulées autour de la création d’un cadre accordant une représentation plus équitable à la majorité des pays du Sud au sein des instances décisionnelles en général, et du Conseil de sécurité en particulier. Au sein de ce Conseil, la répartition des sièges et le droit de veto détenu par les cinq membres permanents sont une relique de l’après-guerre et sont en soi complètement obsolètes. La plupart des propositions de réforme demandent un élargissement de la composition permanente en accord avec la réalité du monde d’aujourd’hui, le remplacement du droit de veto par la majorité qualifiée, et par-dessus tout une représentation adéquate de toutes les régions du monde.

Si le système onusien est critiqué de toutes parts, c’est sans doute parce qu’on attend à tort de lui qu’il façonne la politique mondiale, qu’il maintienne une paix menacée en plusieurs points du globe et trouve des solutions à des problèmes mondiaux. Il ne dispose pourtant ni des instruments ni des pouvoirs de décisions nécessaires à l’accomplissement de sa mission. Une organisation composée d’Etats membres comme les Nations Unies ne peut en outre jamais aller au-delà de ce que ses membres – et surtout ses principaux bailleurs – l’autorisent à faire. Sa marge de manoeuvre est limitée par les niveaux de ressources politiques et financières mises à sa disposition ; l’efficacité de ses missions de paix dépend des capacités militaires fournies par ses membres les plus puissants. Le Congrès américain, qui ne tient pas à ce que les Nations Unies (NU) jouent un rôle significatif dans la politique mondiale et qui préfère un hégémonisme unilatéral, refuse depuis de nombreuses années de verser à l’ONU la totalité de la cotisation normalement due par les Etats-Unis, ce qui a pratiquement paralysé le fonctionnement normal de l’Organisation.

Le rapport 2002 du PNUD sur le développement humain relève également une sous-représentation des pays du Sud, où vit la majeure partie de la population mondiale, dans les organisations internationales les plus puissantes (le Conseil de Sécurité des Nations Unies, le FMI et la Banque mondiale). Les théoriciens de la gouvernance mondiale estiment que les problèmes mondiaux ne seront pas résolus tant que le sentiment d’impuissance et d’exclusion continuera de croître et tant que certaines régions et certains groupes de pays n’obtiendront pas de représentation adéquate dans les lieux de pouvoir de la politique et de l’économie mondiales.

Au vu de ce qui précède, la démocratisation des organisations internationales apparaît comme essentielle pour asseoir leur légitimité en tant qu’institutions et pour obtenir l’adhésion des pays et des sociétés du monde à leurs décisions. Leurs déficits démocratiques deviennent d’autant plus évidents que les structures politiques et les négociations globales marquent les sociétés et les économies domestiques de leur empreinte. Le manque de transparence et de redevabilité des organisations internationales ainsi que la répartition inégale des pouvoirs et des possibilités de participation à ces organisations sont autant de motifs d’inquiétude grandissante.

Tant que les représentants des pays en développement resteront exclus d’assemblées ayant un pouvoir considérable sur les économies en développement (le Forum sur la stabilité financière, par exemple, qui délibère et décide de l’avenir des marchés financiers internationaux), de nombreux pays en développement continueront de rejeter des formes de gouvernance mondiale empreintes d’élitisme et d’exclusivité. Une participation réelle et équilibrée du Sud est par conséquent vitale pour le fonctionnement efficace de tout système de gouvernance mondiale progressiste.3

Si les nations les plus riches et les plus puissantes se refusent elles-mêmes à passer à un système de souveraineté partagée et de recherche de solutions communes à des problèmes communs, l’émergence de la gouvernance sera paradoxalement, bloquée à la fois par les Etats-nations les plus puissants et par les Etats-nations les plus faibles.

La gouvernance mondiale progressiste se heurte à un quatrième obstacle : de nombreux gouvernements du Sud cherchent à défendre leur « souveraineté nationale » contre ce qu’ils considèrent souvent comme une ingérence excessive. L’idée de transférer des éléments de leur souveraineté nationale vers des organisations inter- ou supranationales, ce qui, dans un monde plus équitable ferait oeuvre utile, est rejetée par de nombreux pays en développement. Les processus décisionnels de ces institutions échappant largement au pouvoir d’influence des acteurs faibles, ceux-ci n’y voient pas le moyen de renforcer les capacités politiques de résolution des problèmes d’un Etat-nation confronté aux défis de la mondialisation ; ils n’y voient pas non plus un mécanisme leur permettant d’affronter les problématiques mondiales. Plutôt que de considérer ces processus comme un aiguillon de l’interdépendance, ils y voient au contraire une menace à leur indépendance nationale. Un sentiment qui s’est considérablement renforcé depuis le début des années ‘80

Un deuxième élément est celui de la redistribution des pouvoirs dans la politique mondiale. Pour l’heure, cette répartition est inégale et oligarchique : dans les institutions clés du système mondial, les leviers du pouvoir sont entre les mains d’un club de pays, en particulier ceux du G8, qui n’accorde pas facilement la carte de membre. Alors qu’ils réglementent ou démantèlent les cartels et les monopoles dans le cadre de leur politique intérieure, ces mêmes gouvernements bétonnent leur niveau de pouvoir et d’influence disproportionné au sein des institutions multilatérales. Les gouvernements des pays en développement s’en sont évidemment aperçus. Une redistribution majeure des pouvoirs de manière à assurer la démocratie et la transparence dans les processus décisionnels mondiaux est donc une autre condition essentielle à l’avènement d’une gouvernance mondiale progressiste.

Quelles sont les chances de réussite d’une coopération mondiale dans un contexte aussi marqué par les asymétries sociales ? Un scénario de confrontations accrues n’est-il pas plus probable – avec des conflits autour des ressources en eau et d’autres biens environnementaux rares, parallèlement à une escalade de la violence dans le sillage d’un état défaillant et d’instabilités régionales causées par des afflux massifs de réfugiés et de migrants économiques ?

L’émergence d’une gouvernance progressiste se heurte à l’évidence aux politiques unilatérales des Etats-Unis, et les événements du 11 septembre 2001 n’ont fait qu’aggraver la situation. Les Etats-Unis ont refusé de signer de nombreux accords multilatéraux (du Tribunal pénal international au processus de Kyoto en passant par la Convention sur les armes biologiques et la Convention contre la torture), considérant ces accords comme des atteintes à sa souveraineté. Les Etats-Unis sont convaincus que leur puissance économique et militaire obligeront les autres à s’aligner d’une manière ou du l’autre sur leur position. Cette attitude conduit de plus en plus de pays en développement à prendre le discours américain en faveur de la libéralisation économique et l’ouverture des marchés avec cynisme. L’Union européenne est d’ailleurs tout aussi hypocrite – et c’est ainsi que la considèrent les pays en développement et leurs citoyens – lorsqu’elle se cramponne à ses subventions agricoles, qui détruisent les moyens d’existences des agriculteurs des pays en développement par l’écoulement à perte de produits alimentaires sur les marchés mondiaux et lorsqu’elle leur ferme les portes des marchés à l’exportation.

Il faudrait d’ailleurs reformuler la question : à qui incombe la responsabilité de fournir les « biens collectifs mondiaux » (comme la paix, un environnement sain, la stabilité des marchés financiers, etc.) et d’éviter les « calamités mondiales » que sont le terrorisme, ou la traite des femmes et des enfants ?

Dans de nombreux domaines, le pouvoir de changement continue d’osciller de manière significative entre le secteur privé et le secteur public, et entre les gouvernements nationaux, les sociétés transnationales et les institutions internationales. La commission des Nations Unies sur la gouvernance mondiale (CGM) prévoit un multilatéralisme davantage organisé au plan national et note par ailleurs que « la gouvernance mondiale est faite d’un grand nombre d’acteurs : de personnes qui agissent ensemble de manière formelle ou informelle, selon des schémas communautaires ou nationaux, sectoriels ou intersectoriels, par le biais d’instances non gouvernementales et de mouvements de citoyens, et à la fois sur un plan national et international … » Parmi ces acteurs globaux figurent les sociétés transnationales, dont les moyens financiers dépassent parfois le produit national de maints pays en développement – ce qui donne une idée de leur pouvoir d’influence sur le politique – de même que des réseaux organisés de la société civile dont font notamment partie les organisations non gouvernementales de développement (ONGD).

La gouvernance mondiale, fondée sur un système inter-relationnel proche de celui de la toile mondiale, prouve que l’acception traditionnelle de la souveraineté nationale, déjà érodée par la mondialisation économique, est devenue la relique anachronique d’un modèle de relations internationales éculé, basé uniquement sur l’Etat-nation.

La gouvernance mondiale, pour sa part, s’articule autour de diverses formes et niveaux de coordination, de coopération et de prises de décisions collectives au plan international. Ce sont les organisations internationales qui exercent cette fonction de coordination et qui contribuent à la formation de modes de perception mondiaux. Les négociations internationales traduisent cette volonté de coopération en systèmes de règles contraignantes et de sanctions, en vertu desquels les Etats prennent des engagements qui les obligent à s’attaquer à des problèmes communs. Ces régimes – les processus de négociation et les institutions qui les mènent à bon terme – sont considérés comme les éléments de base d’une « gouvernance sans gouvernement ». Conscientes qu’il en va de leur propre intérêt, même des puissances hégémoniques peuvent concourir à ces régimes pour réglementer des matières qui échappent à leur contrôle national, tout en sachant, par ailleurs, que leur puissance et leur influence éviteront des résultats qui iraient à l’encontre de leurs intérêts.

Voici plus de vingt ans, Willy Brandt, dans son introduction du Rapport Brandt (1980), écrivait déjà : « que cela nous plaise ou non, nous sommes confrontés à des problèmes qui affectent de plus en plus l’ensemble de l’humanité et qui devront trouver des solutions de plus en plus internationalisées. La mondialisation des risques et des enjeux – la guerre, le chaos, l’autodestruction – requiert une sorte de « politique intérieure mondiale » qui dépasse les visions de clocher, qui transcende les frontières nationales. »

En 2002, notre monde a été le théâtre de 42 guerres et conflits violents1, dont plus de la moitié sur le territoire africain. La plupart de ces conflits, quoique de nature ostensiblement ethnique, linguistique ou interreligieuse, ont été déclenchés, attisés et entretenus par des facteurs économiques et géopolitiques et ont des origines extérieures au lieu du conflit. Des ressources naturelles précieuses ou stratégiques, comme le pétrole, sont souvent le principal facteur du déclenchement ou de la poursuite d’un conflit. Il en va de même pour la pauvreté. Un fait qui a amené feu Julius Nyrere, ancien président de la Tanzanie, à déclarer que « la pauvreté est comme un baril de poudre qui n’attend plus qu’une allumette ».

Le point de départ de la CIDSE, de CI et de leurs organisations membres a été de constater que ce monde se caractérisait par d’immenses inégalités de pouvoir, de richesses, de revenus et de bien-être social entre les nations et les peuples. Un cinquième de la population mondiale, soit 1,2 milliards d’êtres humains, doivent survivre avec moins d’un dollar par jour. La moitié de la population mondiale vit avec deux dollars ou moins par jour. Dans de nombreux pays en développement, la lutte contre la pauvreté est une bataille perdue ou essuie de graves revers. Dans l’évaluation la plus sombre jamais connue des perspectives de réalisation des objectifs de développement pour le millénaire (ODM), le Rapport du PNUD sur le développement humain, version 2003, conclut qu’au rythme de progression actuel, l’Afrique subsaharienne n’arrivera à réduire de moitié le nombre de personnes vivant avec moins d’un dollar par jour qu’en 2047, soit avec 32 ans de retard sur la date initialement prévue (2015) pour la réalisation de cet ODM. Lorsqu’on sait que dans la plupart de ces pays l’espérance de vie tourne autour de quarante ans, on se rend compte qu’un tel retard équivaut à la durée de vie de toute une génération. Bien que la Chine et l’Inde, pays fortement peuplés, soient sur la bonne voie et exercent une influence majeure sur les chiffres agrégés du développement mondial, 54 pays sont aujourd’hui plus pauvres qu’ils ne l’étaient en 1990.